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FATF《非營利組織的涉恐風險》解析

時間:2019-02-13

FATF曾在其14個成員國提交的102個案例基礎上,發布了《非營利組織的涉恐風險》研究報告。該報告主要分析了非營利組織涉恐風險的成因,總結了非營利組織涉恐風險的成因,總結了非營利組織涉恐風險類型和監測方法,提出非營利組織涉恐風險七大類監測指標。報告研究的案例樣本涵蓋歐美、非洲、中東、東南亞和大洋洲,具有一定的廣泛性和代表性,為我國的反恐工作提供了參考。

非營利組織涉恐風險成因

當前,恐怖活動呈現網絡組織分散化和恐怖活動本地化特征??植雷櫓頭怯櫓枇⒌哪康牟煌?,但在運轉過程中往往都依賴于類似的后勤保障,如資金、物質、人員和公眾影響力等。當恐怖活動尋求支持的群體同時也是非營利組織開展活動的對象時,非營利組織將面臨較大的涉恐風險。總體來看,非營利組織在業務運作過程中的風險點主要體現在以下四個方面。
(一)日漸拓展的物流網絡
物流網是非營利組織用以實現資源收集、保留及轉移的網絡鏈條。不斷拓展的物流網絡擴大了非營利組織活動的范圍,但也增加了非營利組織對資源保持適當控制的難度。對于從事人道主義工作的非營利組織來說,其后勤網絡通?;峋逋換蚩植闌疃叻⒌厙?,或者管制不太嚴格的區域,這增加了資源被轉移、挪用的風險。

圖1? 恐怖活動對非營利組織的威脅

(二)大規模臨時勞工
非營利組織嚴重依賴大量短期勞動力,特別是志愿者。由于非營利組織,特別是中小規模的非營利組織,由于缺乏涉恐風險評估、合規性以及法律事務方面的專業人才,難以詳盡審查全部工作人員的背景,也不能充分地開展盡職調查,從而增加了被恐怖主義滲透的風險。
(三)強大的業務運作能力
非營利組織擁有全球性網絡,這些網絡可能布局在容易受到恐怖活動干擾的地域范圍內。研究發現,恐怖組織往往利用非營利組織的網絡資源和項目招募。同時由于非營利組織普遍具有較高的公信力,主管部門對其活動的監督力度偏弱。對于恐怖組織而言,利用合法的非營利組織渠道開展涉恐活動也可降低被發現的風險。

(四)組織文化
非營利組織通常重視目標導向的組織文化,過分強調目標導向可能使非營利組織在項目實施過程中忽視可能存在的涉恐風險。


非營利組織涉恐風險類型

非營利組織的涉恐活動主要有以下幾種具體方式(表1)。

注:鑒于單一案例中通常包含多種涉恐方式,故表中五類頻率加總后不等于100%。

(一)挪用/轉移資金
非營利組織中常見的涉恐風險即挪用/轉移資金。資金由非營利組織通過慈善項目(賑災、人道主義救濟、文化中心、扶貧、促進教育、宗教進步等)募集而來,但卻在項目實施中的某一環節被轉用于支持恐怖主義活動。案例研究表明,非營利組織在資金募集、保管和轉移階段面臨的風險高。在募集階段,資金往往在入賬前就已被攔截;而在保管和轉賬階段,資金被以各種手段轉移,常用的幾種方式包括電匯、現金交易及快遞、不相關個人賬務往來、不相關的貿易及賬戶交易、貨幣服務、旅行和收銀支票轉移等。

(二)恐怖聯盟
案例較多的第二類涉恐風險表現為:非營利組織高級管理人員與恐怖團體的非正式交往,甚至正式交往層面存在既有或疑似的聯盟關系。涉恐聯盟主要有兩種類型:一種是非營利組織內部人員(高級管理人員或職員)隸屬于恐怖團伙或與其有關聯,這些人可能對非營利組織的運作造成影響并導致涉恐行為的發生;另一種聯盟類型更為正式,即恐怖分子通過操縱勢力范圍內的非營利組織擴大支持網絡。案例表明,這些非營利組織被用于實施募款、轉款、采購武器、征募擁護者、軍事訓練和其他操作任務。

(三)非營利項目被濫用
非營利組織的慈善基金項目在交付使用時出現問題,以致資金用途轉向恐怖主義。案例表明,非營利組織的內、外部人員均不同程度卷入此類風險事件。

(四)支持恐怖招募
非營利組織募捐計劃或其設施可能被利用以支持恐怖征募活動。

(五)偽非營利組織和虛假代理人
組織或個體以慈善活動為掩飾,籌集資金或開展其他活動以支持恐怖主義。具體可分為兩類:第一類是非營利組織從設立之初就使用虛假的目標和宗旨,并被支持恐怖活動的團體控制;第二類情形是個人或團體謊稱代表合法存在的非營利組織開展非法活動。


非營利組織涉恐風險監測方法

案例研究表明,對非營利組織涉恐風險的監測實質上是通過收集和評估不同來源和不同類型的信息來實現的。這些信息大致可分為六類。
(一)非營利組織監管信息
非營利組織的監管信息,主要包括強制性報告、非營利組織執行相關活動的情況以及由非營利組織和公眾自愿提供的信息。
(二)公開信息
非營利組織日漸依賴網絡以實現其組織知名度和透明度并借此籌集資金。因此可以相對容易地獲取有關信息,相關的黑名單、企業數據庫和媒體都可用做監測風險的信息來源。
(三)來自情報機構的信息和其他財務信息
金融情報中心(Financial Intelligence Unit,FIU)收集的信息、財務報告及相關分析。
(四)國家安全情報
分析表明,國家安全情報可以提供有關非營利組織運作環境信息,包括與國家安全利益相沖突的個人和組織活動的信息。
(五)執法信息
對與非營利組織有關的個人和組織有關的刑事調查信息同樣有助于更好地了解非營利組織運作環境中的風險因素。
(六)對外合作信息
涉外信息包括來自非營利組織國外合作方(政府)的信息。

非營利組織涉恐風險指標


設立風險指標可以增強風險預警,有助于降低或監測已存在的涉恐風險。非營利組織涉恐風險指標可分為以下七類:
(一)對已知或可疑的恐怖組織提供財務支持
非營利組織部門的涉恐風險中,常見的是對恐怖活動提供財務支持。
(二)對已知或可疑的恐怖組織提供物質支持
非營利組織易于被恐怖組織利用以獲取物質資源,從各類設施到軍民兩用設備,范圍廣泛。
(三)對“黑名單”提供后勤支持
在此類別中,“涉恐風險指標”范圍更為廣泛和普遍。
(四)在恐怖威脅活躍的地區運作
由于恐怖威脅活躍地區的政府管理能力薄弱,此類地區的非營利組織的涉恐風險高。案例研究表明,在此類地區識別非營利組織和恐怖活動之間的直接聯系十分困難,這直接導致了相關“涉恐風險指標”的缺失。
(五)常規操作和管理
非營利組織常規運作和管理的一些指標可能泄露組織內部或外部同謀的掩飾行為,如隱瞞有關計劃、活動或資金等信息。
(六)支持與恐怖組織招募相關的活動
在一些情況下,非營利組織承諾為恐怖組織招募提供資源。案例研究表明,支持恐怖組織招募的活動通常與資金或物質資源有關。此外,旨在促進宗教或教育為目的的合法慈善項目可能會被用于恐怖組織招募活動。
(七)其他犯罪活動
FATF在相關報告中強調了利用其他犯罪活動實施恐怖融資的情形。非營利組織本身可能受到內部或外部同謀的影響淪為受害者。案例研究表明,其他犯罪活動特別是與恐怖主義指標相結合的犯罪活動,是強有力的風險信號。


總結和啟示

一是非營利組織的運作模式天然存在較多涉恐風險點,挪用/轉移資金、非營利項目被濫用、支持恐怖組織招募、偽非營利組織和虛假代理人是非營利組織涉恐風險的主要表現形式。監管部門和金融機構應將非營利組織作為涉恐風險較高的機構進行重點關注和監控,特別是在恐怖組織活躍地區。
二是金融機構在監測和防范非營利組織涉恐風險時,要注意廣泛收集不同來源和不同類型的信息,重點關注主管部門發布的非營利組織名單及監管信息、網絡公開信息、非營利項目對外合作信息等,綜合分析、合理利用。
三是金融機構要加強對有外資或民營背景的非營利組織的客戶身份識別工作。采取強化盡職調查措施,了解其資金來源、用途和項目運作背景;要建立非營利組織涉恐風險監測指標,加強資金監測,特別關注和監測非營利組織匯入、匯出資金交易,防止被恐怖組織或恐怖分子利用。

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